O Congresso eleito neste domingo terá muitos problemas à sua espera. Alguns bastante concretos: contas públicas, produtividade, segurança, envelhecimento da população. Há, porém, outro, menos perceptível porque Brasília se acostumou a ele. O Brasil sofre de hiperinflação constitucional. E uma das missões da nova legislatura deveria ser começar a combatê-la.
A Constituição de 1988 chegou neste ano à Emenda Constitucional n.º 139. Dá pouco mais de três emendas por ano. Não é necessário acreditar na sacralidade de textos constitucionais para perceber que há algo estranho quando mudar a Constituição deixa de ser acontecimento extraordinário e passa a integrar a rotina do Congresso, quase como votar uma lei qualquer.
O problema não começou com as emendas. A Constituição de 1988 nasceu extensa e pródiga na inclusão de políticas públicas em seu texto. Foi além do estabelecimento de direitos, da organização dos Poderes e da definição das regras fundamentais do jogo democrático. Avançou sobre matérias que poderiam perfeitamente ser deixadas à legislação ordinária. O Congresso, desde então, fez o resto.
Governos, partidos e grupos de interesse descobriram uma característica bastante conveniente da constitucionalização: ela permite transformar uma vitória política presente em restrição às maiorias futuras. Se determinada política é importante para mim e tenho votos suficientes hoje, por que correr o risco de vê-la alterada amanhã? Melhor colocá-la na Constituição e aumentar o preço de qualquer mudança.
Individualmente, a decisão faz sentido. Coletivamente, produz um resultado ruim. Governo constitucionaliza sua prioridade, oposição constitucionaliza sua garantia, setores organizados constitucionalizam seus interesses e parlamentares constitucionalizam despesas, exceções e vinculações. No final, todos reclamam que o país ficou difícil de governar. Não poderia ser diferente.
Quanto mais políticas públicas colocamos na Constituição, maior o número de políticas que só podem ser modificadas por emenda. E quanto mais assuntos dependem de emenda, mais natural se torna apresentar Propostas de Emenda à Constituição (PECs). O instrumento criado para modificar as regras fundamentais do Estado acaba convertido em ferramenta cotidiana de governo. É a lógica da inflação aplicada ao direito constitucional: quanto mais se emite, menor o caráter excepcional e o valor da unidade emitida.
Há outra consequência. Uma Constituição carregada de políticas públicas amplia o espaço para que conflitos essencialmente políticos sejam transformados em conflitos constitucionais. Se determinada escolha está na lei, sua conveniência é discutida no Congresso. Se está na Constituição, abre-se a porta do desafio da constitucionalidade no Supremo. Parte da judicialização da política começa, portanto, muito antes de um processo chegar ao STF.
É curioso que o Congresso passe décadas colocando política dentro da Constituição e depois se surpreenda quando interpretar a Constituição significa decidir cada vez mais sobre política. Forma-se então um circuito conhecido: constitucionaliza-se uma política para protegê-la, surgem disputas sobre sua interpretação, a questão chega ao Judiciário e uma decisão provoca reação do Congresso, frequentemente na forma de outra emenda constitucional.
A saída talvez nem seja uma nova Constituinte ou uma grande faxina destinada a retirar da Carta tudo aquilo que alguém considere excessivo. A experiência brasileira recomenda alguma modéstia. O Congresso que assume em 2027 poderia começar com algo bem menos ambicioso e provavelmente mais útil: higiene constitucional. Antes mesmo de discutir o mérito de uma PEC, deveria ser obrigatório responder a uma pergunta elementar: por que isto precisa estar na Constituição?
A pergunta é diferente de saber se a proposta é boa ou ruim. Há excelentes políticas públicas que não deveriam constar na Constituição. A Carta existe, entre outras razões, para retirar certas decisões do alcance das maiorias ocasionais: direitos fundamentais, garantias democráticas, funcionamento dos Poderes e limites ao exercício do poder. É precisamente por serem excepcionais que essas escolhas merecem proteção excepcional.
Mas, se tudo merece proteção constitucional, nada é verdadeiramente excepcional. Uma das forças de uma democracia é impedir que maiorias ocasionais ultrapassem determinados limites. É também uma força permitir que a maioria seguinte, na alternância no poder, governe, mude políticas, corrija erros e faça escolhas diferentes. Transformar cada preferência do presente em comando constitucional significa reduzir continuamente esse espaço.
A próxima legislatura certamente produzirá novas emendas. Algumas serão necessárias. Outras serão apenas boas ou más ideias procurando o instrumento errado. Depois de quase quatro décadas acrescentando camadas à Constituição, talvez a contribuição institucional mais importante do novo Congresso seja reaprender a deixar algumas coisas de fora dela.
Texto reproduzido do Estadão. Leia a publicação original.
Opinião por Henrique Zétola | Diretor-executivo do Instituto Sivis
Jamil Assis | Diretor institucional do Instituto Sivis
